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Introdução

O objetivo deste texto é examinar as possibilidades para uma transição rumo a uma “economia verde” no Brasil, enfatizando as três dimensões do desenvolvimento sustentável: econômica, social e ambiental. A hipótese central é que a economia verde surge como um caminho possível, mas não automático, para o desenvolvimento econômico, onde a inclusão social e a conservação do meio ambiente atuam como motores, em vez de obstáculos, para níveis mais altos de atividade e bem-estar. No entanto, essa possibilidade tem de ser induzida por políticas específicas, que não decorrem de uma tendência “natural” ou “espontânea” que surgiria do processo de desenvolvimento, como argumentado pelos que defendem o conceito de “Curva de Kuznets Ambiental”.^[1]

Três supostos formam a base da proposição em favor da transição para uma economia verde:

• A consideração adequada dos aspectos ambientais na tomada de decisão (“internalização das externalidades”) contribui positivamente para o nível de atividade econômica, já que muitos setores são direta ou indiretamente beneficiados por este;

• A inclusão social também é melhorada em um modelo de economia verde, porque os mais pobres (e outros grupos socialmente frágeis) tendem a ser mais afetados por mudanças na disponibilidade e qualidade dos serviços ambientais, e

• Os custos econômicos da transição aumentam com o tempo, já que o acúmulo de externalidades negativas traz problemas que se tornam cada vez mais caros se deixados para serem resolvidos no futuro. Portanto, quanto mais cedo melhor em termos de custos econômicos para a transição rumo ‘a economia verde.

Contudo, como será mostrado nas próximas seções, em diversos aspectos o Brasil caminha no sentido oposto ao propagado pela economia verde. Por isso, busca-se demonstrar que uma reversão dessa tendência seria benéfica ao país, não apenas em termos ambientais, mas também econômicos e sociais.

1. Sobre o conceito de economia verde

O conceito de economia verde apresenta diversas definições alternativas, mas a mais difundida é a formulada pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), que argumenta que uma economia verde resulta em melhoria do bem-estar humano e da equidade social, reduzindo significativamente os riscos ambientais e ecológicos (UNEP 2010). Isso requer que a economia seja eficiente no uso dos recursos naturais, inclusive emissões de carbono, e socialmente inclusiva, de modo que os investimentos públicos e privados possam gerar crescimento na renda e emprego através de medidas visando a redução das emissões de poluentes, maior eficiência energética e a conservação da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos.

O conceito de economia verde não substitui o de desenvolvimento sustentável, mas o aperfeiçoa, com crescente reconhecimento de que a sustentabilidade se baseia na “correção” dos rumos da economia.^[2] Para tal, é preciso reverter a atual tendência de crescimento predatório (“marrom”), baseado no uso abusivo de combustíveis fósseis e outros recursos naturais, sem abordar adequadamente a marginalização social , a degradação ambiental e esgotamento de recursos. Isso requer mudanças nas políticas e incentivos de mercado que têm contribuído para o problema de má alocação de capital, ao permitir que externalidades sociais e ambientais negativas representem perdas significativas de bem-estar da população (UNEP 2010).

Assim, o conceito de economia verde desafia a percepção convencional de que há um “trade-off” entre sustentabilidade ambiental e progresso econômico : a “ecologização” da economia não inibe a criação de riqueza , nem as oportunidades de emprego , mas ,ao contrário, abre novas oportunidades para o investimento e geração de renda e empregos. Além disso, um ambiente saudável é uma condição necessária para a inclusão social, e não um luxo que só os países ricos podem pagar, já que as pessoas mais pobres têm seus meios de subsistência e segurança fortemente dependentes da natureza e dos serviços ecossistêmicos. Por isso, os países em desenvolvimento devem investir na conservação ou recuperação do capital natural, percebido como um ativo econômico crítico e fonte de benefícios públicos.

Mesmo que os resultados de curto prazo da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +20, realizada em junho de 2012) tenham sido muito limitados, houve forte defesa de que as políticas de economia verde apresentam possíveis soluções para a sustentabilidade, com maior peso para as instituições que “agem localmente”, incluindo governos, empresas e organizações da sociedade civil. Por isso, as políticas ambientais não devem ser vistas como restrições onerosas impostas pela burocracia do Estado ou da pressão de ambientalistas radicais, mas como oportunidades de inovação para reduzir custos de produção no médio e longo prazo (por exemplo, evitando o desperdício e ineficiência no consumo de energia e de matérias-primas) ou maneiras de conquistar novos mercados, melhorando a imagem da empresa e seus produtos para os consumidores. Isto é, os custos podem ser revertidos em benefícios: o que seria um problema (gastos para satisfazer as normas ambientais) torna-se uma vantagem, em virtude das potenciais ganhos de eficiência e de competitividade , melhorando simultaneamente a qualidade de vida da população. Invertendo o mito, pode-se dizer que o crescimento econômico e a qualidade ambiental são complementares em um ciclo virtuoso de desenvolvimento sustentável.

Mas esse “ganho-ganho” não se materializa de forma espontânea, e políticas públicas são necessárias para isso. Como será demonstrado adiante, o caso brasileiro exemplifica que, na ausência de objetivos bem delineados e instrumentos de implementação, as promessas de economia verde ficam apenas na retórica.

2. A experiência brasileira recente

O Brasil é o quinto maior país do mundo (8,5 milhões de km2) e, possivelmente, mais biodiverso do planeta, embora uma grande parte dessa biodiversidade ainda permaneça desconhecida para os cientistas. Apresenta uma economia diversificada, com importantes atividades nos setores agrícola, industrial e de serviços. Embora disponha da mais extensa cobertura de florestas tropicais, mais de 84 % da população vive em áreas urbanas (Censo Demográfico de 2010).

É inegável que o país tenha observado importantes avanços na área social nas últimas décadas. Dados do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (UNDP 2013) indicam que o Índice de Desenvolvimento Humano do Brasil (IDH) quase dobrou, passando de 0,493 em 1991, considerado extremamente baixo, para 0,727, em 2010, o que significa um alto nível de ser humano desenvolvimento. Em termos regionais, houve também melhorias, reduzindo-se a disparidade entre as regiões relativamente ricas (Sul e Sudeste) e pobres (Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Em 1991, 85,5% das cidades brasileiras apresentavam um IDH classificado como baixo, mas esse percentual caiu para 0,6% em 2010, enquanto 74% dos municípios brasileiros alcançaram um IDH identificado como médio ou baixo. Mais importante, nenhum município brasileiro apresentou retrocesso (ou seja, IDH em 2010 inferior ao de 1991).

Esses avanços têm sido exaustivamente explorados politicamente pela propaganda oficial e por partidos políticos, que atribuem a razão do progresso social às políticas públicas federais adotadas nas últimas gestões (petistas argumental que são o sucesso dos governos Lula e Dilma Rousseff, enquanto os tucanos defendem que são consequência das reformas promovidas na gestão FHC).  Contudo, persistem importantes problemas e disparidades sociais e regionais, e o IDH brasileiro permanece ainda inferior (mesmo que ligeiramente) à média latino-americana.

Na área ambiental, o principal avanço nos anos 2000s foi a redução considerável do desmatamento, principalmente na Amazônia brasileira. Mas esse resultado foi muito mais fruto da combinação de circunstâncias favoráveis em setores específicos da administração pública – envolvimento do Ministério Público, avanços tecnológicos nas ferramentas de controle do desmatamento e a agressiva postura de criação de áreas protegidas e aumento da fiscalização ambiental da Ministra Marina Silva a frente do Ministério do Meio Ambiente, principalmente após o assassinato da religiosa Dorothy Stang em 2005 -, do que uma preocupação explícita que tenha tornado o tema prioridade de facto para a política econômica brasileira.

Um indicador mais completo dos avanços e retrocessos na área ambiental é a evolução das emissões brasileiras de gases de efeito estufa (GEE). As emissões associadas ao processo de desmatamento para a expansão da fronteira agrícola eram, até meados da década de 2000, a principal fonte de emissões de gases de efeito estufa (Figura 1 e Tabela 1). No entanto, a partir de 2006 percebe-se o declínio drástico desse tipo de emissão, que em 2010 passou a ocupar o terceiro posto (22% do total), abaixo das emissões oriundas da agricultura (35%) e energia (32%).

Figura 1.
Emissões brasileiras de gases de efeito estufa, milhões de toneladas de CO2 eq,1990-2010

Fonte: MCTI (2013)

Tabela 1.
Emissões brasileiras de gases de efeito estufa, Milhões de toneladas de CO₂ equivalente, 1990-2010

Fonte: MCTI (2013)

Como dito antes, o maior avanço na área ambiental foi a redução do desmatamento. Deve-se ressaltar, contudo, que mudanças recentes na legislação brasileira, especialmente no Código Florestal, reduzindo os requisitos mínimos legais de conservação de florestas em propriedades privadas, indicam que novos avanços nesse tema serão cada vez mais difíceis por conta da pressão da bancada ruralista, cujo objetivo explícito é aumentar ao máximo a área disponível para cultivo e pastagens, o que implica também em reduzir áreas dedicadas a unidades de conservação e terras indígenas.^[3]

Por outro lado, é nítido o retrocesso nas emissões de todas as outras fontes, que aumentaram significativamente, com destaque para energia (aumento de 21 % nas emissões de GEE entre 2005 e 2010, e 133 % no período 1990-2010) e agricultura (aumentos de 5% e 61% ,respectivamente). Isso quer dizer que a posição brasileira será fragilizada nos fóruns internacionais que lidam com a questão climática, e é quase certo que aumentará bastante a pressão, em um futuro não muito distante, para que o Brasil adote medidas mais efetivas de redução de emissões.

Alguns exemplos dimensionam a perda de bem estar e os obstáculos implícitos ao desenvolvimento resultantes do acúmulo de problemas ambientais. A população é, cada vez mais, urbana – os dados do Censo Demográfico de 2010 apontam que 84% dos brasileiros residem em cidades. Contudo, a inadequada infraestrutura e disponibilidade de serviços urbanos, combinada com a tendência concentradora das atividades  em áreas relativamente restritas da urbe faz com que problemas como congestionamento, poluição e moradias inadequadas tragam custos crescentes à sociedade, ainda que essas perdas não sejam monetizadas diretamente. YOUNG ET AL. (2013a) estimaram a perda média diária no tempo de deslocamento para o trabalho na Região Metropolitana do Rio de Janeiro é de 100 minutos, muito acima da média nacional de 63 minutos/dia.  Ainda mais grave é o efeito regressivo: as perdas são muito maiores nos municípios mais pobres da periferia (nos casos de Belford Roxo, Japeri, Nova Iguaçu e Queimados, a média é de duas horas ou mais), criando um ciclo vicioso: a população que mais deveria receber qualificação para poder elevar seus rendimentos é justamente a que menos tempo dispõe para retornar ao sistema de ensino.

Em termos econômicos, existe uma perda monetária relacionada ao custo de passagem – PERO & MIHESSEN (2012) estimam que a Região Metropolitana Rio de Janeiro (RMRJ) é, no Brasil, onde as famílias destinam a maior parcela da renda com gastos em transporte – mas também perdas não monetizadas em termos de exposição à poluição do ar, aumento do risco de acidentes (o crescimento no uso de motocicletas é uma estratégia para escapar aos congestionamentos, mas essa modalidade é a que apresenta maior crescimento no número de óbitos no trânsito), e a perda de tempo em si mesma. Considerando apenas a perda no deslocamento do trabalho (ou seja, ignorando os deslocamentos para estudo, lazer ou outros fins), YOUNG ET AL. (2013a) estimaram essas perdas entre 7 e 14 bilhões de anuais reais, ou entre 2,4 e 4,5 % do PIB da RMRJ, valor significativamente superior ao gasto total efetuado para melhoria do transporte público – isso explica porque as ondas de protesto e manifestações de rua, iniciadas em junho de 2013, estão, ainda que parcialmente, relacionadas com a insatisfação com esses problemas ambientais.

A incapacidade de lidar com desastres climáticos (inundações, deslizamentos, etc.) deverá trazer problemas ainda mais graves à população devido à tendência de crescimento no número e intensidade de eventos climáticos extremos em função das mudanças climáticas planetárias. YOUNG ET AL. (2013b) estimaram as perdas econômicas decorrentes de inundações (enchentes bruscas e graduais) e movimentos de massa ocasionados por chuvas torrenciais, no Estado do Rio de Janeiro no período 2000-2010 com base nos dados do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais (CEPED 2011, a,b). O primeiro resultado foi a constatação do aumento na freqüência desses eventos ao longo do tempo (Figura 2 e Tabela 2), confirmando as previsões de que os riscos climáticos para a população são crescentes.

Figura 2
Registros de desastres climáticos no Estado do Rio de Janeiro

Fonte: YOUNG ET AL. (2013b), baseado em (CEPED 2011, b)

Tabela 2
Estimativa de pessoas prejudicadas por desastres climáticos no Estado do Rio de Janeiro 1991 – 2010

Fonte: YOUNG ET AL. (2013b), baseado em (CEPED 2011, b)

Posteriormente, essas informações foram cruzadas com estimativas médias de custo econômico por pessoa afetada, desabrigada ou desalojada, calculadas a partir da avaliação de perdas e danos das inundações e deslizamentos na Região Serrana do Rio de Janeiro em janeiro de 2011 feita pelo Banco Mundial (2012). Com base nesses dados, foi possível estimar as perdas e danos com desastres semelhantes ocorridos no Estado do Rio de Janeiro no período estudado entre R$ 48,4 e 54,5 bilhões, algo em torno do valor médio anual de 1,3% do PIB do Estado em 2010.

Na área rural, outro exemplo das conseqüências sociais do uso de práticas não sustentáveis é a elevada contaminação por agrotóxicos. Estudo recente da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA 2013), com base no Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos (PARA), demonstrou que 36% das 1628 amostras de produtos vegetais foram consideradas insatisfatórias.  Foi constatada a presença de agrotóxicos em níveis acima do Limite Máximo de Resíduo (LMR) em 2,3% das amostras, e identificados agrotóxicos não autorizados (NA) em 32% das amostras (e em 1,9% das amostras observou-se simultaneamente resíduos acima do LMR e NA). Como o Brasil é um dos maiores consumidores mundiais de agrotóxicos, há crescente referência na literatura sobre a incidência de doenças associadas, como por exemplo câncer, especialmente nos trabalhadores rurais que são mais expostos (Silva ET AL. 2005).

Isso evidencia a utilização dessas substâncias em desacordo com as indicações de segurança previstas e, como conseqüência, o Brasil apresenta estatísticas alarmantes para a saúde humana. Por exemplo, durante os anos de 2007 a 2010 se realizou em Lucas Rio Verde (MT) uma pesquisa em escolas urbanas e rurais avaliando alguns componentes ambientais relacionados aos riscos dos agrotóxicos (MOREIRA et al., 2010, citado em CARNEIRO ET AL. 2012). Os resultados das coletas demonstraram contaminação com resíduos de vários tipos de agrotóxicos em 83% dos 12 poços de água potável das escolas; em 56% das amostras de chuva (pátio das escolas) e em 25% das amostras de ar (pátio das escolas) monitoradas por 02 anos. Ainda mais grave, outro estudo realizado no mesmo município apontou que todas as amostras de leite materno de uma amostra de sessenta e duas nutrizes apresentaram resíduos de pelo menos um tipo de agrotóxico. Os resultados indicam a exposição ocupacional, ambiental e alimentar do processo produtivo da agricultura, que expôs a população a 136 litros de agrotóxico por habitante na safra agrícola de 2010 (PALMA, 2011; PIGNATI e MACHADO, 2007; citados em CARNEIRO ET AL. 2012).

De forma geral, essas questões refletem que o Brasil enfrenta uma ampla gama de problemas, mesclando questões típicas de países em desenvolvimento, como o desmatamento e a falta de saneamento básico, com dificuldades mais usuais em nações desenvolvidos, associadas à perda de qualidade de vida devido à poluição industrial e ao alto grau de urbanização (deve-se lembrar que os protestos contra os custos e má qualidade dos transportes públicos urbanos foram o estopim deflagrador dos protestos).

Contudo, a relevância da gravidade desses temas não é acompanhada com a devida atenção pelos governantes brasileiros em todos os níveis de administração (federal, estadual e municipal). A política nacional de proteção ao meio ambiente foi desenhada com base em instrumentos de comando e controle, que requerem participação ativa do Estado no controle das ações de empresas e indivíduos. Contudo, a despeito da maior demanda social por medidas de gestão ambiental, função do aumento significativo das pressões dobre recursos naturais bem como de maior conscientização da população sobre o tema, desde 2000 percebe-se a redução relativa do orçamento público destinado à gestão ambiental em todas as esferas de governo (Young ET AL. 2012). O problema é particularmente mais grave no Governo Federal, visto que o gasto em gestão ambiental está relativamente estagnado, enquanto que o apoio financeiro para atividades de alto impacto ambiental (especialmente obras de infraestrutura, como estradas, reservatórios e complexos industriais) cresce significativamente (Figura 3).

Figura 3
Despesas discricionárias do Governo Federal (em R$ Milhões, preços de 2010)

Fonte: Young ET AL. 2012

O descompasso entre o aumento da pressão sobre a base de recursos naturais e os gastos que seriam necessários para garantir a minimização é agravado pela atual tendência de re-primarização da economia brasileira. A re-primarização consiste na mudança estrutural na composição do PIB e das exportações brasileiras, com uma crescente especialização em produtos intensivos em recursos naturais e energia, e em atividades de elevado potencial poluidor. Na Figura 3, que mostra a evolução da agricultura e da mineração em relação ao PIB do total da economia, de 1996 a 2012, é nítido que as matérias-primas são a base do dinamismo da economia brasileira no período.

Figura 4
Evolução do PIB : agricultura, mineração e total da economia, o Brasil, 1996-2012 (1995 = 100)

Fonte: Elaboração própria, baseada no PIB Trimestral do IBGE

A especialização produtiva não se dá apenas em matérias-primas, mas também em produtos de alto potencial poluidor em seu processo de fabricação. Esse fenômeno, já identificado em diversos trabalhos anteriores (Young 1997, Young e Lustosa 2001), é confirmado em trabalhos recentes (Gramkow 2011, Young 2011) que apontam que na indústria de transformação, as atividades com melhor desempenho são as de maior potencial de emissão de poluentes por unidade de valor produzido. Nesse processo de re-primarização da economia brasileira, a competitividade é baseada no acesso barato a matérias primas e energia ou na desconsideração das externalidades ambientais negativas geradas nos processos de produção.

Esse é o caminho oposto ao proposto pela economia verde, visto que um modelo econômico baseado no “garimpo” de recursos naturais reforça a exclusão social, uma vez que os benefícios econômicos tendem a se concentrar em um grupo relativamente pequeno (essas atividades são caracterizadas como de baixo intensivo em demanda de trabalho), enquanto que a degradação ambiental traz piores consequências para os mais pobres (Young e Lustosa , 2001, 2003).

Essa expansão tampouco gera empregos: a agricultura é o setor que mais desemprega no país, ao substituir formas tradicionais de produção pelo monocultivo mecanizado. Como consequência , a expansão da renda não é traduzido em termos de emprego e de criação de salários no setor primário, e a agricultura é responsável pela maior perda de postos de trabalho no país (Tabela 3).

Tabela 3
Participação no emprego total, Brasil, 1995-2009

Fonte: Elaboração própria, baseada nas Contas Nacionais do IBGE

Problemas semelhantes para o bem-estar das famílias pobres também são observados na mineração. Mesmo que a participação relativa do setor de mineração no emprego total tenha dobrado entre 1995 e 2009, sua participação no PIB total cresceu muito mais (de 0,9% para 2,3%), e este setor continua sendo relativamente marginal em termos de criação de emprego.

Existem também as perdas na dimensão econômica, devido à crescente especialização em atividades “não-verdes”. O ciclo expansivo de crescimento dos preços das commodities esconde uma discussão antiga sobre as tendências de longo prazo dos termos de troca: as commodities têm mostrado uma tendência ascendente desde o final dos anos 1990, mas no longo prazo continuará havendo apreciação dos recursos naturais em relação à tecnologia produtos intensivos? Ou em algum momento haverá uma reversão dessa tendência, e prevalecerá a deterioração dos termos de troca prevista por Prebisch e os teóricos do desenvolvimento latino-americano ligados ao pensamento da CEPAL?

Em resumo, uma vez que as questões ambientais estão cada vez examinado ao longo da cadeia de produção, há um risco considerável para se especializar em atividades onde a competitividade é baseada em uma relação insustentável com o meio ambiente, mesmo que os compromissos com a sustentabilidade ainda são restritos a acordos voluntários e iniciativas limitadas de governos, líderes empresariais e organizações da sociedade civil. Assim, a economia verde requer um novo paradigma competitivo, e as empresas têm um papel fundamental na transição para o novo modelo.

3. Economia verde como novo motor da geração de renda e emprego

Na seção anterior, foi mostrado que o Brasil tem enfrentado uma tendência recente de aumento da dependência de produtos primários e das exportações intensivas de poluição. Grupos mais conservadores costumam argumentar que o aumento dos danos ambientais seria, portanto, um preço necessário que o Brasil garanta o aumento da atividade econômica – essa hipótese é comum em diversas iniciativas atuais visando reduzir as salvaguardas ambientais em diversas áreas (reforma do Código Florestal, redução das áreas protegidas, alteração nos procedimentos de licenciamento ambiental, etc.). A hipótese implícita desse raciocínio é que a atividade econômica e a preservação ambiental estão necessariamente em oposição e, portanto, os tomadores de decisão têm de decidir entre aumentar o emprego e a renda ou interromper o crescimento econômico para preservar os recursos naturais.

O conceito de economia verde desafia essa perspectiva, argumentando que as atividades associadas à preservação ambiental podem trazer efeitos positivos ao nível do emprego e da renda no curto e longo prazo. Em termos macroeconômicos, isso é demonstrado em Young (2011, 2013) que examina essa questão a partir de um modelo de insumo-produto que compara o impacto da expansão da mesma quantidade de demanda final, mas em diferentes atividades, na geração de emprego e salário.  A escolha das variáveis emprego e salário se justifica porque são melhores indicadores de crescimento “socialmente inclusivo” do que a variação total do valor adicionado (PIB) dada a elevada concentração de renda no Brasil.

Em ambos os exercícios, o resultado é consistente: os cenários de maior crescimento de salários e empregos se dá quando a expansão da demanda final é “puxada”pelas atividades mais identificadas com uma “economia verde” (serviços, como educação e saúde, e as indústrias intensivas em conhecimento). Por outro lado, o crescimento do emprego e salários é menor nos cenários que acentuam a atual especialização atividades primárias ou indústrias que são mais intensivas em emissões (por exemplo, refino, produtos químicos, metalurgia, papel e celulose, etc.). A explicação é simples: as atividades “verdes” tendem a ser mais intensivas em mão de obra e em produtos manufaturados com maior conteúdo de inovativo: Podcameni e Queiroz demonstram que há uma relação estatisticamente significativa e positiva entre as empresas industriais que adotam inovações e as que são pró-ativas na adoção de medidas voluntárias de gestão ambiental. Em contraste, as atividades primárias e de produtos potencialmente mais poluentes tendem a ser intensivas em capital, com baixa demanda de mão de obra, e têm sua competitividade baseada principalmente no baixo custo de matérias primas e energia.

A principal ressalva apontada por esses estudos é que as estimativas de crescimento de ocupações para o setor agrícola são superestimadas (as simulações apontam que esse setor teriam o maior crescimento de ocupações). A abordagem de insumo-produto adota um coeficiente único que assume a constância na proporção entre emprego e valor da produção agregando todos os produtores (comercial de larga escala, familiar e de subsistência). Isso cria um viés de superestimar os impactos do emprego quando se expande a produção agrícola: a produtividade média da agricultura é baixa por causa da enorme quantidade de pessoas envolvidas na produção de subsistência, mas o efeito real de uma expansão da agricultura comercial no número de ocupações vai ser extremamente limitado porque esse setor é altamente mecanizado e pouco intensivo em mão de obra.^[4] De fato, como demonstra a Tabela 3, as ocupações na agricultura brasileira tem diminuído consistentemente em termos absolutos (e ainda mais em termos relativos), apesar do valor adicionado e produto terem crescido muito acima da média da economia nacional.

A mensagem é clara: não há evidência de que a expansão das atividades mais prejudiciais ao ambiente sejam necessárias para a inclusão social, e os resultados apontam no sentido oposto, de que os melhores cenários para a geração de empregos e salários criação são exatamente aqueles em que se reduz a dependência da degradação ou esgotamento dos recursos naturais. Em outras palavras, os esforços para “limpar” a economia podem trazer resultados muito melhores em termos de inclusão social.

Alguns exemplos evidenciam essa conclusão na esfera microeconômica. No setor energético, chama atenção o potencial brasileiro para a geração a partir de fontes alternativas. Mas como mostra a Figura 1, a expansão do setor energético tem se concentrado no aumento de consumo de combustíveis fósseis, resultando em aumento das emissões de origem energética acima do crescimento da economia.

O Brasil possui grande experiência e constitui-se em modelo de produção de biocombustíveis em larga escala. Fatores naturais ajudam: disponibilidade de terra, clima favorável, abundância de água e exposição à luz solar que favorece o rápido crescimento da biomassa. Por isso, os biocombustíveis podem ser considerados soluções de “ganho-ganho” (win- win) por seu potencial para reduzir as emissões de gases de efeito estufa e também para aumentar a atividade econômica e, direta ou indiretamente , reduzir os problemas sociais.

A cana de açúcar é a principal matéria-prima para produção de etanol nos trópicos, incluindo quase toda a produção brasileira. Uma vantagem energética adicional da cana é o uso do bagaço residual para gerar calor e eletricidade por meio de processo de co-geração: a contribuição do bagaço de cana e outras fontes de biomassa (incluindo lenha) foi de quase 7% da oferta total de eletricidade no Brasil em 2012 (EPE 2013). Da mesma forma, fertilizantes orgânicos também podem ser obtidos a partir de resíduos do processo de obtenção de etanol. A variedade de matérias-primas para a produção de biodiesel é ainda maior, mas a oferta atual no Brasil é oriunda, quase toda, do cultivo da soja,  e uma pequena parcela vinda de outras oleaginosas.

No entanto, existem problemas que levam ao questionamento se a produção atual de biocombustíveis no Brasil pode ser efetivamente considerada “verde”. O maior problema refere-se às conseqüências da constante expansão da área de cultivo, especialmente nas áreas onde ocorre o aumento da pressão de desmatamento. Outros aspectos relevantes são a competição com a área de cultivo destinada a outros produtos alimentares (redução da produção e elevação de preços dos produtos alimentícios), os desafios tecnológicos referentes às novas “gerações” de biocombustíveis (o Brasil tem investido muito pouco em pesquisa acerca de combustíveis de segunda e terceira geração)^[5] e a volatilidade dos preços dos combustíveis fósseis.

O problema é que, apesar de importantes avanços obtidos no passado, pouco tem sido feito no presente para lidar com os desafios descritos acima, que alterarão as circunstâncias competitivas da indústria de biocombustíveis no futuro. Os avanços tecnológicos e as pressões sociais indicam que em pouco tempo essa indústria será, provavelmente, muito diferente do que é hoje, e a prática atual de fazer com base nas projeções irregulares do passado de decisão pode ser muito perigosa. Há uma oportunidade real para permanecer líder em um setor que vai crescer junto com a economia verde, mas a falta de prioridade para as necessárias reformas no setor tornam essa possibilidade cada vez mais difícil.

Outra área que pode apresentar grande expansão no Brasil é a geração elétrica a partir de aproveitamentos eólicos ou fotovoltaicos. Isso garantiria a expansão do fornecimento de energia de forma limpa, mas evitando os problemas de novas unidades hidroelétricas sob o padrão de grandes reservatórios historicamente adotado no Brasil, incluindo, além de questões ambientais, problemas sociais, principalmente relacionados com o deslocamento de comunidades, e os problemas econômicos relacionados com as transmissões de custos devido às longas distâncias entre a localização de novas unidades de energia e os consumidores (Oliveira 2012).

De fato, já se percebe uma rápida expansão na produção de energia eólica no Brasil (e no mundo) nos últimos anos. Isso está associado à redução acelerada de custos, “redes inteligentes” de distribuição (smart grids), e os programas de incentivos específicos, especialmente a adoção de  tarifas diferenciadas (sistemas feed -in), onde os preços mais altos são pagos para a introdução de fontes de energias renováveis ​​alternativas (Pereira 2012).

No Brasil , apesar do atraso relativo se comparado aos países desenvolvidos e da China , a capacidade instalada crescer de menos de 30 MW em 2005 para mais de 1000 MW no final de 2011, e superando as expectativas de 7000 MW em 2014 (Pereira 2012) . O potencial total de geração de energia eólica no Brasil está oficialmente estimado em 144 GW , ou 270 TWh/ano (cerca de metade do consumo nacional de eletricidade atual), considerando-se rotores de 50 metros de altura. Mas se forem considerados rotores estabelecidos a 100 metros de altura, o potencial de geração de energia pode ultrapassar 300 GW, mais do que o potencial hidrelétrico (Pereira 2012).

Uma vantagem adicional é a complementaridade entre energia eólica e hidrelétrica no Brasil, que podem ser entendidas como complementares em um sistema integrado. Quando as estações de energia eólica estão operando, eles permitem economia de água (redução de vazão) nos reservatórios , funcionando como um backup para os períodos em que os ventos descer (Oliveira 2012, Pereira 2012).

Um aspecto que é normalmente apresentado como negativo para essas fontes alternativas de energia é sua baixa capacidade de criação de emprego. Mas esse não é um problema específico, mas geral para todo o setor de energia: hidroeletricidade e outras fontes também são caracterizadas pela alta intensidade de capital e pouca demanda de trabalho. As principais possibilidades para a criação de emprego não estão localizados nos locais estavam a energia é gerada, mas na produção do equipamento. Este é mais um desafio para o setor no Brasil: a parcela de componentes importados continua a ser relativamente alto, e a maior parte da contribuição nacional situa-se nas atividades de baixa tecnologia, principalmente na construção civil. De acordo com Podcameni (2012), em vez de estabelecer preços ou outros incentivos para expandir a produção, a ênfase deverá ser no fomento a um sistema nacional de inovação que favoreça o desenvolvimento de tecnologia nacional e de empregos especializados no país.

Por fim, um terceiro exemplo de potencial de economia verde no país está no aproveitamento das áreas protegidas para a conservação. As áreas protegidas são unidades territoriais que recebem tratamento especial por causa de seus valores naturais, ecológicos ou culturais reconhecidos em termos de conservação in situ de espécies, populações e ecossistemas, incluindo os sistemas e os meios tradicionais de sobrevivência das comunidades humanas , com estatuto jurídico e os regimes de administração diferentes. Existem vários tipos de áreas protegidas, cada um deles com regras específicas para a gestão e nível de proteção. No Brasil, as áreas protegidas criadas para a proteção ambiental são denominadas unidades de conservação (UCs) e estão legalmente regulamentados pela Lei n. 9.985 de 2000, que regulamenta o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) .

Sendo uma superpotência da biodiversidade (UNDP 2010), o Brasil tem promovido a expansão significativa do território coberto por unidades de conservação, atingindo a 1.264 km2 no final de 2010, ou 15% do território brasileiro (Medeiros e Young 2011). Mas há diferenças regionais importantes: no bioma Amazônia, as unidades de conservação cobrem 24% de sua área total, enquanto que as unidades de conservação na Caatinga ocupam apenas 8% do território.

Estas áreas protegidas fornecer serviços ecossistêmicos importantes para o país e todo o planeta. No entanto, como já discutido, permanece a percepção de que são um obstáculo para o desenvolvimento. Devido a essa percepção negativa, a gestão de unidades de conservação recebe recursos humanos e financeiros bastante abaixo do mínimo necessário para uma gestão adequada (Figuras 5 e 6, com resultados apenas para as UCs de gestão federal).

Figura 5
Investimento (R $ de 2010) por hectare em unidades de conservação em diferentes países (Brasil: UCs federais)

Fonte: Medeiros e Young ( 2011)

Figura 6
Hectares por empregado em unidades de conservação em diferentes países (Brasil: UCs federais)

Fonte: Medeiros e Young ( 2011)

A principal razão é que a expansão no número e área das unidades de conservação não foi seguido por um aumento equivalente no orçamento dedicada à conservação da natureza . Isso segue uma tendência mais geral de declínio relativo no orçamento destinado à proteção ambiental.  Young et al . (2012) mostraram que o financiamento público para a proteção ambiental não está crescendo aos níveis necessários , a fim de alcançar o aumento da pressão criada pelos investimentos de infra-estrutura. A mesma tendência também se percebe na área estadual: recente estudo do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas mostra que apenas há apenas 56 gestores para lidar com o maior sistema estadual de UCs do país (18,8 milhões de hectares, área superior a de países como Uruguai, Grécia e Bangladesh), sendo que apenas dois são servidores efetivos; isso resulta numa proporção de 31.785 hectares de UC por funcionário, média bastante pior que a brasileira (Ferreira ET AL. 2013).

A situação pode ficar ainda pior se as atuais pressões da bancada ruralista forem bem sucedidas em mudar as regras para a criação e definição da área de unidades de conservação (e territórios indígenas), transferindo a palavra final sobre o assunto do Poder Executivo para o Legislativo, onde o viés ruralista é bastante acentuado – o desequilíbrio de forças no Congresso Nacional ficou bastante evidente pela facilidade com que as salvaguardas ambientais previstas no Código Florestal foram reduzidas, apesar das pesquisas de opinião serem consistentes mostrando que a maioria da população se opunha a essas mudanças).

Para reverter essa percepção, tem sido crescente a preocupação de órgãos públicos e entidades não governamentais ligadas ao tema em mostrar a importância econômica e social da conservação (popularizada pela expressão de que “a floresta vale mais em pé do que deitada”). O estudo de Medeiros e Young ( 2011) foi especificamente focado na contribuição que as unidades de conservação trazem para a economia brasileira, e seus principais resultados foram:

• A produção de madeira em florestas nacionais e estaduais da Amazônia, a partir de áreas manejadas de acordo com o modelo de concessão florestal proposto pelo serviço Florestal Brasileiro, tem o potencial de gerar entre R$1,2 – R$ 2,2 bilhões por ano, mais do que toda a madeira nativa extraída atualmente no país.

• A extração de produtos do extrativismo não-madeireiro, como borracha e castanha, pode aumentar significativamente a renda monetária dos residentes em UCs de uso sustentável, especialmente se investimentos forem aportados para desenvolver essa vocação produtiva .

• A visitação nos 67 Parques Nacionais (federais) existentes no Brasil têm o potencial para atingir 14 milhões de visitantes anos, gerando entre R $ 1,6 bilhão e R $ 1,8 bilhões anuais para as economias locais. Somando-se também os Parques Estaduais, a visitação pública pode atingir cerca de 20 milhões de pessoas/ano, com um impacto econômico potencial de até R$ 2,2 bilhões anuais.

• A criação e manutenção de unidades de conservação no Brasil impediu a emissão de pelo menos 2,8 bilhões de toneladas de carbono, com um valor monetário estimado de pelo menos R$ 96 bilhões, correspondendo a um valor anualizado (“aluguel”) entre R$ 2,9 bilhões e R$ 5,8 bilhões por ano.

• 80% da energia hidrelétrica do país vem de rios que têm pelo menos um tributário oriundo de uma unidade de conservação. 9% da água para consumo humano é captada diretamente em unidades de conservação, e 26% é coletada em corpos hídricos com pelo menos um tributário oriundo de unidades de conservação. 4% da água utilizada na irrigação é captada em rios que têm pelo menos um tributário dentro ou a jusante de áreas protegidas.

• Em 2009, a receita total de “ICMS Ecológico” (critérios ambientais para a partição de ICMS entre municípios) repassada ​​aos municípios como compensação pela existência de unidades de conservação em seus territórios foi de R$ 403 milhões.

Estes resultados são uma evidência clara de que os benefícios proporcionados pelas unidades de conservação são significativos, justificando a importância de investir em sua proteção. Note que é uma estimativa conservadora, visto que outros benefícios ambientais importantes não são considerados por problemas de valoração desses serviços ambientais, incluindo a proteção dos assentamentos humanos contra deslizamentos de terra, inundações e outros acidentes, a conservação de recursos pesqueiros e a conservação da biodiversidade per se.

A principal conclusão é que o investimento na expansão e melhoria das condições de gestão em unidades de conservação são muito viável do ponto de vista econômico : os benefícios excedem os custos , quando as externalidades (consequências para toda a sociedade) são considerados.

4. Comentários finais

A estrutura atual da gestão ambiental no país foi construída em base no modelo de “comando e controle”, que requer elevado investimento público e legitimidade social para ser efetivo. Mesmo que, se comparado a outros países latino-americanos, o sistema brasileiro de proteção ambiental possa ser considerado como relativamente avançado, questões importantes permanecem sem solução e há uma tendência de que esses problemas cresçam no futuro. Isso se deve, por um lado, à falta de investimento em infra-estrutura e serviços urbanos (saneamento, transporte público, coleta de lixo, habitação) e padrões de consumo que resultam em agravamento das condições ambientais (o acelerado crescimento da frota de carros particulares é o exemplo mais gritante). Por outro lado, a dinâmica do crescimento econômico brasileiro, baseado na re-primarização e expansão de atividades ambientalmente problemáticas, aumentou a pressão sobre a (baixa) capacidade de resposta por parte das autoridades ambientais. Isso é agravado pelo fato de que aspectos ambientais ainda são pouco integrados na formulação de políticas públicas, e que há enorme carência de informações sobre a extensão e importância dos problemas decorrentes da degradação ambiental. Tudo junto, isso leva para uma crise na gestão ambiental pública: a percepção de problemas cresce muito acima da capacidade de solucioná-los.

Por outro lado, o processo de redistribuição de renda no Brasil trouxe impactos positivos para a geração de emprego e para a melhoria da qualidade de vida. Mas não são suficientes para garantir a melhoria nas condições de vida tão almejadas para um salto de desenvolvimento que seja verdadeiramente sustentável: o atual modelo de re-primarização é incompatível com essa perspectiva de sustentabilidade, e mudanças mais profundas são necessárias para que essas transformações sejam alcançadas no longo prazo.

A transição para uma economia verde cria uma oportunidade única para redefinir o rumo do desenvolvimento brasileiro. Combinado com os avanços na educação, habitação e cidadania, em geral, o investimento necessário para esta transformação pode aumentar, simultaneamente, a atividade econômica no curto prazo (por exemplo , a necessidade de reordenação das grandes cidades) e trazer mais competitividade “autêntica” em setores produtivos , através da inovação e da qualificação profissional.

Mas isso requer um redirecionamento dos esforços econômicos, que atualmente estão focados no modelo de exportação de matérias-primas ou mercadorias, que em grande parte tem a sua competitividade com base em fatores espúrios, com uso insustentável dos recursos naturais e pouco efeito para a inclusão social. Em outras palavras, a transição desejada para uma Economia Verde não terá lugar sem reformas estruturais, mudando o papel do Estado brasileiro e do marco regulatório. Isso inclui:

• A internalização das externalidades, através da aplicação do princípio do poluidor-pagador.

• A reorientação de políticas de compras, com a adoção de critérios de sustentabilidade e ênfase na certificação sócio-ambiental.

• A reorientação dos princípios da política macroeconômica, enfatizando a qualidade e não a quantidade do crescimento, e incluindo os princípios de tributação “verde” e de finanças sustentáveis.

Somente com essa reorientação no direcionamento das prioridades e políticas de estímulo às atividades produtivas, o Brasil pode caminhar para uma economia onde o crescimento do valor agregado ocorrerá pelo aumento da eficiência e da inovação, com inclusão social e conservação da qualidade ambiental, em vez da atual estratégia pautada na competitividade espúria do menor custo (no curto prazo) da produção agrícola ou industrial subsídios por incentivos perversos que ignoram os custos sociais de longo prazo das externalidades negativas geradas.

Referências

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